目前，《大氣污染防治行動計劃》已圓滿收官，無論是全國、74城市還是重點區(qū)域和北京，空氣質量改善目標都超額完成了規(guī)定的任務。本文在回顧《大氣污染防治行動計劃》實施成效的基礎上，總結了“凝聚合力、調整結構、突破重點、夯實法治、精細管理”的改善空氣質量的中國模式，提出制定中長期行動綱要、建立長效體制機制、突出源頭防控、科學管理大氣質量等建議。

2013年9月，國務院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”），這是黨中央、國務院推進生態(tài)文明建設、堅決向污染宣戰(zhàn)、系統(tǒng)開展污染治理的重大戰(zhàn)略部署，是針對環(huán)境突出問題開展綜合治理的首個行動計劃。本文旨在對“大氣十條”的實施效果進行評估，總結改善空氣質量的中國模式和經(jīng)驗，提出持續(xù)改善空氣質量的建議。

“大氣十條”目標任務全面超額完成

全國環(huán)境空氣質量總體明顯改善

自2013年實施“大氣十條”以來，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）年均濃度分別下降16%、47%、3%，達到81微克/立方米、19微克/立方米、31微克/立方米。酸雨區(qū)面積占國土面積的比例由2013年的10.6%下降至2016年的7.2%，酸雨污染程度已降低到20世紀90年代水平。相比2013年，2017年全國首批實施新環(huán)境空氣質量標準的74個城市（以下簡稱“74個城市”）優(yōu)良天數(shù)比例上升12個百分點，達到73%；重污染天數(shù)比例下降5.7個百分點，達到3%。

重點區(qū)域環(huán)境空氣質量改善尤為突出

相比2013年，2017年京津冀、長三角和珠三角區(qū)域PM2.5年均濃度平均下降39%、34%和26%，分別達到64微克/立方米、44微克/立方米和35微克/立方米；京津冀區(qū)域PM2.5年均濃度下降尤為明顯，其下降比例為74個城市平均水平的1.14倍（見圖1）。此外，京津冀及周邊地區(qū)、長三角和珠三角區(qū)域PM10年均濃度平均分別下降19%、28%和22%，為全國平均水平的1.24倍、1.79倍和1.40倍；SO2年均濃度平均分別下降51%、54%和48%，為全國平均水平的1.08倍、1.15倍和1.02倍；NO2年均濃度平均分別下降4%、10%和8%，為全國平均水平的1.36倍、3.22倍、2.63倍。相比2013年，京津冀、長三角、珠三角區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例分別增加19個百分點、11個百分點和8個百分點，京津冀區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例增幅達到74個城市平均水平的1.52倍（見圖2）；京津冀區(qū)域重污染天數(shù)比例由2013年的21%降低至2017年的8%左右（見圖3），向中長期基本消除重污染天氣邁出堅實的一步。

“大氣十條”規(guī)定的環(huán)境空氣質量目標任務超額完成

“大氣十條”設定的空氣質量改善目標：“到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右”均超額完成?？己薖M2.5的10省份及廣東省珠三角區(qū)域，北京、天津、河北、山東、上海、江蘇、浙江、重慶8?。ㄊ校㏄M2.5年均濃度下降比例均超過30%；考核PM10的省份中，貴州、福建、青海、湖南等省份PM10年均濃度下降比例達到20%以上。特別是全世界關注的北京市，2017年PM2.5年均濃度達到58微克/立方米。由此可見，無論是全國和74城市，還是重點區(qū)域和北京，空氣質量改善目標都已經(jīng)或超額完成規(guī)定的目標，為“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”奠定了基礎。

改善空氣質量的中國模式與經(jīng)驗

我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展導致復合大氣污染集中顯現(xiàn)，酸雨、PM2.5和O3問題都亟待解決，短時間內解決如此復雜的大氣污染問題尚無國際經(jīng)驗借鑒。在“大氣十條”實施過程中，通過推動制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，建立了適合中國國情的“凝聚合力、調整結構、突破重點、健全法治、精細管理”的空氣質量改善模式。

凝聚合力

全面建立齊抓共管的大氣環(huán)境治理新格局

“大氣十條”制定的對策措施要發(fā)揮實效，關鍵在于貫徹落實“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的黨政同責。為此，在“大氣十條”發(fā)布之初，就結合我國行政管理制度特點，設計了完善的責任分配和落實機制，全面建立齊抓共管的大氣環(huán)境管理格局，將地方黨委、政府和部門責任落實到位。

首先，國務院與地方人民政府簽訂目標責任書，開展實施情況年度考核；各?。▍^(qū)、市）結合實際制定“大氣十條”實施方案，將目標任務層層分解落實至基層人民政府。

其次，有關部門分工負責、密切配合、統(tǒng)一行動，出臺了“大氣十條”實施必備的20余項配套政策，包括超低排放電價等價格補貼政策，提高排污費征收標準、征收VOCs排污費等稅費政策，成品油升級、強化煤炭質量管理等能源政策；2013—2017年間，中央財政累計安排475.9億元專項資金和100多億元中央預算內投資，重點支持黃標車淘汰、散煤替代以及北方12個試點城市冬季清潔取暖等重點工作，省、市、縣也實施了大氣污染防治資金三級配套。

第三，打破行政區(qū)劃界限，將改善空氣質量的責任擴展到區(qū)域層級，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上實現(xiàn)重大突破創(chuàng)新，減輕了區(qū)域污染傳輸影響，實現(xiàn)重點區(qū)域空氣質量的整體改善；建立京津冀及周邊地區(qū)和長三角、珠三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，定期召開協(xié)作機制會，探索區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測、治理、執(zhí)法和應急等，協(xié)同推進重污染天氣應對等重點任務；制定實施《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，采取更為嚴格的區(qū)域防控措施。

近年來，我國進一步強化了環(huán)保部門大氣環(huán)境管理職能。特別是在河北省試點的基礎上，完成了全國31省市區(qū)的中央環(huán)保督察，在京津冀及周邊地區(qū)試點設立跨地區(qū)大氣環(huán)境管理機構；2017年，印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》及其6個配套方案，將任務落實到各級黨委和政府。從2017年4月起，環(huán)保部抽調全國5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀大氣污染傳輸通道“2＋26”城市（以下簡稱“2＋26”城市）開展為期一年的強化督查，同年9月派出其直屬單位赴各區(qū)縣開展日常駐點巡查，全面核實環(huán)境問題整改落實情況。

調整結構

從產業(yè)結構和能源結構入手破冰大氣污染源頭防控

治理大氣污染重在改變生產方式和生活方式。“大氣十條”在推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式、構建大氣污染源頭防控體系方面進行了積極嘗試。一是加快產業(yè)結構調整，積極化解鋼鐵、煤炭過剩產能，淘汰重點行業(yè)落后產能。2013—2016年，累計淘汰落后煉鋼煉鐵產能1億噸、水泥2.3億噸、平板玻璃1.1億重量箱、電解鋁130多萬噸；鐵腕整治“散亂污”工業(yè)企業(yè)，對“2＋26”城市內相關企業(yè)開展拉網(wǎng)式排查，排查出主要涉氣“散亂污”企業(yè)6.2萬家、燃煤小鍋爐5.5萬臺，對發(fā)現(xiàn)的問題企業(yè)，及時清理整頓。二是大力提高能源利用效率和煤炭質量，2013—2016年，全國單位GDP能耗累計降低約14.4%，累計節(jié)能約8.5億噸標準煤；出臺《商品煤質量管理暫行辦法》，提高商品煤質量和利用效率。三是積極優(yōu)化能源結構，推進煤炭消費減量替代。全國煤炭消費總量一改10年間翻一番的快速增長態(tài)勢，從2013年后開始下降，從2013年的42億噸下降至2016年的38億噸，煤炭占一次能源消費的比重相應由67.4%下降至62%；水電、風電、核電、太陽能等清潔能源供應不斷增加，占一次能源比重從2013年的15.5%提高到2016年的19.7%，相當于減少煤炭燃用2.4億噸，減排二氧化碳5億噸，為改善空氣質量、應對全球氣候變化作出突出貢獻。

2017年，以“2＋26”城市冬季清潔取暖為切入點，我國能源結構調整優(yōu)化進程進一步加快。截至2017年底，“2＋26”城市共完成474萬戶“煤改氣”和“煤改電”（以下簡稱“雙替代”）。京津冀地區(qū)清潔取暖工作取得成效最為顯著，共完成“雙替代”任務324萬戶，占68%，約減少散煤消費800萬噸左右，分別減少SO2、NOx、PM10、PM2.5的排放量5.95萬噸、1.23萬噸、10.92萬噸、8.74萬噸。根據(jù)測算模擬發(fā)現(xiàn)，“雙替代”可使京津冀區(qū)域PM2.5年均濃度至少下降2.3微克/立方米。

突破重點

在重點領域和重點行業(yè)全面實施國家減排工程

集中力量在重點領域、重點行業(yè)推進重大減排工程項目建設，是我國大氣污染防治的另一鮮明特點。自2005年我國針對主要大氣污染物排放實施總量控制以來，即開始在全國大規(guī)模推進減排工程建設，到目前為止，我國已建成全球最大的清潔高效煤電體系，燃煤脫硫機組裝機容量即占到煤電總裝機總量的99%以上、脫硝機組裝機容量占火電總裝機的92%以上。2015年以來，開始大規(guī)模推進煤電機組超低排放改造，改造后燃煤電廠的SO2、NOx和煙塵排放限值分別比國家排放標準降低83%、50%和67%，達到天然氣電廠排放水平；目前全國超過半數(shù)的燃煤機組已完成超低排放的改造，京津冀區(qū)域已完成全部燃煤機組的超低排放改造。其他重點行業(yè)也實施了大規(guī)模減排工程，其中脫硫燒結機面積達到燒結機總面積的88%以上、脫硝水泥熟料產能占總產能的92%以上、脫硝平板玻璃生產線占總產能的57%以上，鋼鐵、水泥、平板玻璃的提標改造使其排污強度比2012年下降30%以上。10205家國家重點監(jiān)控企業(yè)已全部安裝在線監(jiān)控，并與環(huán)境保護部聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)24小時實時監(jiān)管。

“大氣十條”還打響了針對移動源和面源的治理攻堅戰(zhàn)。在移動源方面，全面加強機動車污染防治，加快淘汰黃標車和老舊車，2014—2016年累計淘汰1713萬輛；推廣應用新能源車輛，實施免征新能源汽車車輛購置稅政策，2016年共生產51.7萬輛新能源車，同比增長51.7%；實施國五機動車排放標準和清潔油品標準，發(fā)布國六車用油品標準和輕型汽車排放標準；開展船舶與港口污染控制，自2017年4月底起，天津港不再接收公路運輸煤炭。基本完成加油站、儲油庫、油罐車油氣回收治理。在面源方面，加快燃煤小鍋爐整治，劃定高污染燃料禁燃區(qū)，淘汰城市建成區(qū)10蒸噸以下小鍋爐20余萬臺。

夯實法治

構建體系嚴密、執(zhí)法嚴格的環(huán)境法治保障

將法治建設作為推進“大氣十條”貫徹落實的著力點和突破口、讓環(huán)境法治為大氣污染防治工作保駕護航，是“大氣十條”成功實施的重要經(jīng)驗之一。新《環(huán)境保護法》、新《大氣污染防治法》的出臺，進一步強化地方責任，建立健全以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理體系，加強污染源治理，大幅提高違法成本；多地在此基礎上出臺更加細致、更加嚴格的《大氣污染防治條例》，健全了大氣污染防治法律法規(guī)體系。最高法、最高檢發(fā)布《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍，為大氣污染防治和執(zhí)法提供了強有力的法律武器。同時加大環(huán)境執(zhí)法力度。2015年以來，持續(xù)開展環(huán)境保護法實施年活動，嚴厲打擊超標排放大氣污染物等環(huán)境違法行為；組織冬季大氣污染防治專項執(zhí)法檢查。公安機關嚴厲打擊大氣污染防治領域犯罪行為。各級環(huán)保部門下達行政處罰決定22.1萬余份，罰款108.9億元；2016年實施查封扣押、停產限產、按日連續(xù)處罰案件同比分別增長138%、83%和42%。

精細管理

實施精細化和科學化的大氣環(huán)境管理

著力提升大氣環(huán)境管理能力，實施“問題診斷—來源解析—對策制定—科學評估”全流程精細化管理，針對重點地區(qū)、重點污染源、重點污染時段實施精確打擊，保障“大氣十條”空氣質量改善效果。建成國家環(huán)境空氣質量監(jiān)測網(wǎng)，1436個國控監(jiān)測站點全部具備PM2.5等六項指標監(jiān)測能力，覆蓋全國338個地級及以上城市；各地建設省控、市控監(jiān)測點位3500多個；實時提供環(huán)境空氣質量監(jiān)測信息。推進污染來源解析，重點城市試點開展顆粒物來源解析業(yè)務化工作。針對重點污染時段出臺強化控制措施，整個采暖季期間，京津冀大氣污染傳輸通道“2＋26”城市鋼鐵、焦化、鑄造、建材、有色、化工等多個產能過剩、污染排放突出行業(yè)實施錯峰生產。建立涵蓋“預測預報—決策會商—預警發(fā)布—應急響應—跟蹤評估—預案修訂”的重污染天氣應對技術體系；強化預測預報能力建設，形成覆蓋區(qū)域、省、市三級空氣重污染監(jiān)測預警能力，實現(xiàn)空氣質量指數(shù)（AQI）3天精準預報和7天潛勢分析；統(tǒng)一預警分級標準，明確不同預警級別污染物減排比例，細化應急減排措施；建立重污染天氣聯(lián)合應對工作機制，在秋冬季重污染應對中有效降低了污染峰值濃度。委托中國工程院等第三方開展“大氣十條”中期實施進展的科學評估，及時查找“大氣十條”實施過程存在的問題，提出后期調整改進的對策建議，為“大氣十條”目標最終順利完成提供了強有力支撐。

與以往五年大氣污染防治規(guī)劃相比，“大氣十條”的實施更加重視科學技術的力量。為此，國家于2016年實施了《大氣污染成因與控制技術研究》重點專項，為全國大氣污染治理提供全過程的技術和管理手段。針對京津冀及周邊地區(qū)傳輸通道城市，2017年啟動了《大氣重污染成因與治理研究攻關》專項，組織1500多名專家參與攻關，在排放現(xiàn)狀評估、來源解析、健康影響等28個方向開展專題研究。組成專家組分別赴“2＋26”城市開展“一市一策”跟蹤研究，支撐京津冀及周邊大氣污染防治的科學決策和精準施策。

持續(xù)改善全國空氣質量的對策建議

2017年，全國338個地級及以上城市中僅99個城市達標，我國大氣環(huán)境形勢依然十分嚴峻，全面達到國家空氣環(huán)境質量標準任重道遠。為持續(xù)改善空氣質量，提出以下對策建議。

制定和出臺中長期國家清潔空氣行動綱要

“大氣十條”在特殊的歷史背景下制定和出臺，對中長期的全國空氣環(huán)境質量改善沒有作出要求。“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”是一個持久而艱巨的任務。為此，在完成“大氣十條”終期評估的基礎上，應加快完善和修訂國家空氣環(huán)境質量標準，設立兩個階段的空氣質量標準，鼓勵達到國家空氣質量標準的地方持續(xù)改善空氣質量。爭取2018年出臺“國家中長期清潔空氣行動綱要”和“大氣污染防治二期行動計劃”。前者主要明確全國實現(xiàn)國家空氣環(huán)境質量標準的路線圖，特別是針對重點區(qū)域和338個地市州明確空氣質量達標時間，而且規(guī)定所有城市最遲在2030年達到國家空氣質量標準；后者主要明確實現(xiàn)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中規(guī)定的全國空氣質量改善目標的作戰(zhàn)圖，特別是針對京津冀及周邊地區(qū)的空氣質量改善制定“施工圖”。

全面構建空氣質量持續(xù)改善的長效機制

“大氣十條”在理順空氣質量管理機制上做出了有益探索。但無論是全國“目標責任書＋年度考核”的方式，還是京津冀區(qū)域秋冬季攻堅采取“強化督查＋巡查＋專項督查＋量化問責”等的方式都是“自上而下”的，存在著不同地區(qū)壓力傳導不均衡的問題，部分地區(qū)大氣污染防治的壓力未能逐級傳導至基層，導致在“大氣十條”實施期間還有一些城市PM2.5、PM10濃度不降反升。因此，未來應針對空氣質量管理的基本單元—城市建立空氣質量改善的長效機制，要求未達標城市人民政府組織編制空氣質量限期達標規(guī)劃，明確空氣質量達標期限、路線圖和重點任務，向社會公開；城市人民政府每年在向本級人民代表大會或者其常務委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況時，應當報告達標規(guī)劃執(zhí)行情況，并向社會公開；通過實施達標規(guī)劃，對城市能源發(fā)展、交通發(fā)展、產業(yè)布局等做出前置約束。與此同時，結合財政轉移支付，將大氣污染防治資金的分配和空氣質量改善的效果掛鉤，激勵地方改善空氣質量。將“自上而下”的責任分配、追究、激勵機制和“自下而上”的城市限期達標管理機制相結合，制定財政稅收、市場機制、生態(tài)補償、環(huán)境價格等一攬子經(jīng)濟手段，為實現(xiàn)國務院、省（區(qū)、市）下達的城市空氣質量改善約束性指標并最終達標提供有力保障。

加快形成源頭防控體系，把清潔能源戰(zhàn)略擺在突出位置

要破解空氣質量持續(xù)改善的瓶頸，必須將污染防治的重心前移，加快形成有利于大氣環(huán)境保護的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。在產業(yè)布局調整方面，基于“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”約束，落實主體功能區(qū)定位要求，制定嚴格的行業(yè)準入條件，推進產業(yè)布局的優(yōu)化。在產業(yè)結構調整方面，以“散亂污”企業(yè)綜合整治和工業(yè)企業(yè)全面達標為切入點，倒逼產業(yè)結構和布局優(yōu)化調整；重點區(qū)域全面開展“散亂污”企業(yè)及集群大排查，按照先停后治原則，打響綜合整治攻堅戰(zhàn)；提高污染物排放標準，強化工業(yè)企業(yè)無組織排放管控要求，實施工業(yè)企業(yè)全面達標行動計劃，明確排放不達標企業(yè)最后達標時限，逾期一律關停，為經(jīng)濟發(fā)展騰出環(huán)境容量空間。在交通結構調整方面，大力發(fā)展鐵路運輸，推進多式聯(lián)運，推動大宗貨物運輸結構實現(xiàn)由公路為主向鐵路為主的調整，提出區(qū)域內城市間、企業(yè)間鐵路貨運“最后一公里”解決方案。在能源結構調整方面，以北方地區(qū)清潔供暖為切入點，加快推進能源結構調整優(yōu)化；加大天然氣和電力供給保障力度，增加的天然氣主要用于散煤的替代，重點區(qū)域完成散煤清零攻堅行動，在能源結構調整上率先實現(xiàn)突破；對實施“雙替代”的居民，要在氣源、電源及價格上予以保障，確保供得上、用得起。在推進生活方式轉變方面，制定涂料及其他含揮發(fā)性有機物消費品的質量標準應當明確大氣環(huán)境保護要求；同時通過出臺價格、稅收、補貼等經(jīng)濟政策，培育公眾形成低碳、節(jié)儉的生活方式，推進自覺履行大氣環(huán)境保護義務。

堅持持續(xù)提升大氣環(huán)境管理的精細化和科學化水平

將“問題診斷—來源解析—對策制定—科學評估”的模式加以固化，并向其他非重點地區(qū)推廣，提升全國大氣環(huán)境管理的精細化水平。增強對重污染天氣過程的調控能力，持續(xù)推進預測預報體系建設，力爭區(qū)域、省、市三級重污染天氣預測預報體系全覆蓋，實現(xiàn)7～10天的區(qū)域空氣質量預報能力；完善重污染天氣應急預案，加嚴啟動標準；強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，提前采取應急減排措施，實現(xiàn)污染積聚到重度污染時間向后推遲，削減最高濃度值。針對不同污染時段采取差異化控制措施，在采暖季等重污染時段，堅持科學經(jīng)濟的工礦企業(yè)錯峰生產和錯峰運輸，堅持重點行業(yè)企業(yè)實行差異化錯峰生產。

（原文載于《環(huán)境保護》雜志2018年第2期）